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Fiche technique - mai 2008

La conditionnalité du FMI

Qu'est-ce que la conditionnalité et pourquoi est-elle nécessaire ?

Les prêts du FMI sont généralement conditionnés par l'adoption de politiques aptes à résoudre les difficultés de balance des paiements d'un pays et à créer des sauvegardes suffisantes pour l'utilisation temporaires des ressources du FMI. La conditionnalité donne en outre aux pays membres des assurances sur ce qui est attendu d'eux pour que le FMI mette ses ressources à leur disposition.

Lorsqu'il définit les conditions applicables à un programme, le FMI s'appuie sur le principe que le pays membre est responsable au premier chef du choix, de la conception et de la mise en œuvre de ses politiques. Les réformes envisagées peuvent aller au-delà de la seule correction des déséquilibres extérieurs immédiats. C'est notamment le cas si les mesures sont jugées cruciales pour atteindre les objectifs du programme et, partant, jeter les bases de la stabilité et de la croissance économiques à plus long terme - par exemple, en maîtrisant l'inflation, en réduisant la dette publique ou en renforçant les systèmes financiers.

Ensemble, ces politiques forment le «programme de politique économique» du pays, décrit dans une lettre d'intention (à laquelle est généralement joint un mémorandum de politique économique et financière) qui accompagne la demande de financement présentée au FMI. Les objectifs d'un programme et les mesures concernées dépendent de la situation particulière du pays. Toutefois, le but ultime est de rétablir ou de préserver la viabilité de la balance des paiements et la stabilité macroéconomique tout en jetant les bases d'une croissance durable et de haute qualité.

Comment le respect des conditions du programme est-il évalué ?

La plupart des prêts du FMI sont caractérisés par l'échelonnement des décaissements. Cela permet au FMI de vérifier que le pays continue de respecter ses engagements. Pour effectuer le suivi du programme, le FMI dispose de différents outils :

• Les mesures préalables sont des mesures que le pays consent à prendre avant l'approbation du prêt par le Conseil d'administration du FMI ou l'achèvement d'une revue du déroulement du programme. De telles mesures garantissent que le programme repose sur des bases adéquates pour pouvoir être mené à bien ou qu'il sera remis sur la bonne voie s'il s'écarte des politiques convenues. Les actions préalables peuvent se rapporter, par exemple, à l'ajustement du taux de change à un niveau soutenable, à l'élimination des contrôles de prix ou à l'adoption officielle d'un budget public qui soit conforme au cadre retenu pour les finances publiques.
  
• Les critères de réalisation sont des conditions spécifiques qui doivent être remplies pour permettre le décaissement du montant convenu. Il en existe deux sortes : quantitatifs et structurels.
  
  • Les critères de réalisation quantitatifs se référent habituellement à des variables de politique macroéconomique telles que les agrégats de la monnaie et du crédit, les réserves internationales, les soldes budgétaires et l'emprunt extérieur. Par exemple, un programme peut prévoir un niveau minimum de réserves internationales nettes, un plafond pour les actifs intérieurs nets de la banque centrale ou un plafond pour l'emprunt de l'État. Les critères de réalisation quantitatifs peuvent être complétés par des objectifs indicatifs, qui portent généralement sur les derniers mois du programme : ils sont ensuite transformés en critères de réalisation, avec les modifications qui s'imposent, à mesure que la tendance économique se raffermit.
    
  • Les critères de réalisation structurels sont également des mesures structurelles jugées essentielles à la réussite du programme économique.Ces mesures varient beaucoup d'un programme à l'autre, mais peuvent inclure, par exemple, des initiatives visant à améliorer le fonctionnement du secteur financier, à réformer les systèmes de sécurité sociale, ou à restructurer des secteurs essentiels tels que l'énergie.
    
• Les repères structurels sont des mesures qui ne peuvent pas faire l'objet d'un suivi objectif pour être définies comme critères de réalisation, ou des étapes restreintes d'un processus de réforme. Leur non-observation ne justifierait pas à elle seule l'interruption du financement du FMI, mais ils s'inscrivent dans un processus de réforme considéré essentiel pour la réussite du programme.
  
• Les clauses de consultation liées à l'inflation constituent une autre catégorie de conditionnalité dans les pays dotés d'un dispositif de ciblage de l'inflation. Si l'inflation sort d'une fourchette établie, le pays membre ne peut effectuer de tirages que si le Conseil a été consulté.
• Un autre outil important est la revue du programme, qui donne l'occasion au Conseil d'administration d'effectuer une évaluation générale des progrès accomplis par rapport aux objectifs du programme. Les revues permettent d'examiner les politiques économiques à la base du programme et d'y apporter des modifications qui pourraient se révéler nécessaires en raison de l'évolution de la situation. Dans certains cas, un pays peut solliciter une dérogation pour non-observation d'un critère de réalisation - par exemple, lorsque les autorités ont déjà pris des mesures pour remédier au problème.

Comment la conditionnalité a-t-elle évolué ces dernières années ?

Des conditions sont attachées aux prêts du FMI depuis les années 50. Jusqu'au début des années 1980, la conditionnalité du FMI était essentiellement axée sur les politiques macroéconomiques. Par la suite, toutefois, l'éventail et la complexité des conditions structurelles attachées aux prêts du FMI ont pris une ampleur considérable. Cette évolution de la conditionnalité reflétait en partie l'engagement croissant du FMI dans les pays à faible revenu et les pays en transition, où des problèmes structurels particulièrement graves compromettaient la stabilité et la croissance économiques dans leur ensemble.

En 2000, le FMI a achevé un examen exhaustif de la conditionnalité — processus consultatif qui a également fait intervenir des parties prenantes extérieures— dans le but d'améliorer l'efficacité des programmes soutenus par le FMI. Le processus reconnaissait que, pour être couronnés de succès, les programmes économiques doivent être fermement pris en mains et dirigés par le pays. C'est pourquoi le FMI s'efforce de cibler et de définir plus précisément les conditions qui s'attachent à son financement et de se montrer plus souple et plus réceptif lorsqu'il examine les choix de politique économique avec les pays qui sollicitent une aide financière. Les directives révisées, qui prennent ces objectifs en considération, ont été adoptées par le Conseil d'administration en septembre 2002. Ayant examiné l'application des nouvelles directives en mars 2005, le Conseil d'administration en a conclu que des progrès importants avaient été réalisés et a encouragé les services de l'organisation à poursuivre leurs efforts.

En 2007, le Bureau indépendant d'évaluation (BIE) du FMI a réalisé une évaluation de la conditionnalité structurelle des programmes appuyés par le FMI. Cette évaluation a contribué utilement aux efforts déployés pour centrer davantage la conditionnalité et la rendre plus pertinente. Au vu de la conclusion du BIE que le nombre de conditions structurelles n'avait pas diminué et que certaines conditions n'étaient pas essentielles à la réalisation des objectifs des programmes, le Conseil d'administration du FMI a demandé que l'on redouble d'efforts dans l'application du principe de parcimonie en insistant sur la «criticalité» et en donnant une justification rigoureuse des conditions posées.

Le plan d'action adopté par la direction en réponse aux recommandations du BIE appuyées par le Conseil a été examiné par ce dernier en mai 2008. Ce plan préconise une application plus déterminée des directives de 2002 sur la conditionnalité en exigeant une meilleure justification de la «criticalité» des mesures, en établissant des liens explicites entre les objectifs, les stratégies et la conditionnalité, et en renforçant la documentation des programmes. Le plan prévoit également la mise à niveau de la base de données MONA (qui contient des informations sur la conditionnalité des programmes appuyés par le FMI) afin de la mettre à la disposition du public et d'améliorer le suivi des programmes.