Discours

"Une stratégie à l’échelle mondiale pour échapper à la crise" Christine Lagarde, Directrice générale, Fonds monétaire international

le 10 avril 2013

Texte préparé pour l’intervention

Introduction: la situation de l’économie mondiale

Mesdames et Messieurs, avant de commencer, je tiens à remercier l’Economic Club of New York, et en particulier son directeur Roger Ferguson et sa présidente Jan Hopkins, de m’avoir invitée aujourd’hui. Pour Wendell Wilkie, candidat à la présidence en 1940, le club était le «forum non partisan par excellence». Je pense que c’est toujours le cas en ce qui concerne la politique économique et ses dernières avancées. Vous assurez un service public d’une valeur inestimable, et je me félicite d’être ici.

La semaine prochaine, le FMI tiendra ses réunions de printemps à l’occasion desquelles nous accueillerons les dirigeants économiques de 188 pays — les membres de notre communauté internationale — à Washington. Nous présenterons alors nos dernières prévisions économiques.

Je ne communiquerai pas ces chiffres aujourd’hui à New York, mais je vous brosserai un tableau des problèmes majeurs qui se posent.

La question primordiale, à l’évidence, est celle de la situation de l’économie mondiale. Cinq ans après Lehman, le monde se retrouve-t-il enfin sur une trajectoire positive? J’aimerais pouvoir vous donner une réponse simple, mais, malheureusement, la réalité est un peu plus complexe que cela, et ressemble davantage à une mosaïque.

La bonne nouvelle est que, à l’issue d’une période particulièrement volatile, les conditions financières semblent s’améliorer. Grâce aux mesures prises par les pouvoirs publics, le monde économique ne paraît plus aussi dangereux qu’il y a six mois.

Nous ne pensons toutefois pas que la croissance mondiale sera beaucoup plus rapide cette année que l’année dernière. Nous sommes confrontés à de nouveaux risques, qui viennent s’ajouter aux risques existants. Dans bien trop de pays, les améliorations observées sur les marchés financiers n’ont pas donné lieu à des améliorations de l’économie réelle — et des conditions de vie de la population.

Les disparités entre les régions sont plus marquées que jamais. Nous assistons à l’apparition d’une économie mondiale «à trois vitesses» — celle des pays qui affichent de bons résultats, celle des pays dont la situation se rétablit et celle des pays qui ont encore du chemin à parcourir.

Ces groupes de pays sont confrontés à des problèmes différents, interconnectés dans une large mesure, mais ils doivent tous mettre en place des politiques qui répareront les conséquences de la crise et empêcheront qu’elle se reproduise.

Comme l’a si bien dit Walt Whitman: «Gardez votre visage toujours vers le soleil et les ombres tomberont derrière vous».

J’aimerais aborder deux grands points aujourd’hui :

• Le premier concerne les politiques que doivent mener ces trois groupes de pays pour échapper à la crise.
• Le second a trait aux problèmes généraux qui ne se limitent pas à l’un quelconque de ces différents groupes, et à ce qu’ils doivent faire ensemble pour échapper à la crise.

I. Les priorités pour une économie mondiale «à trois vitesses»

Je commencerai par les priorités pour les trois groupes de pays.

a) Le groupe de la première vitesse inclut les pays qui affichent de bons résultats.

Ce groupe comprend essentiellement les pays émergents et les pays en développement. Beaucoup d’entre eux avaient déjà été en proie à des crises. Ils étaient donc bien préparés et se trouvaient en position de force — ayant appliqué une politique économique saine — lorsqu’ils ont été rattrapés par la crise actuelle. C’est le cas, notamment, des pays d’Asie de l’Est.

En fait, au cours des cinq dernières années, les pays émergents et les pays en développement ont entraîné la reprise mondiale — et les trois quarts de la croissance mondiale leur sont imputables. C’est là un résultat remarquable. Par ailleurs, bien qu’ils aient accusé un léger ralentissement l’année dernière, ils sont de nouveau en phase de relance. Aujourd’hui, les pays d’Asie en développement et l’Afrique subsaharienne sont les deux régions qui connaissent l’expansion la plus rapide à l’échelle mondiale. Ces pays souhaiteront légitimement consolider leur succès.

Par ailleurs, de nombreux pays émergents considèrent la situation dans les pays avancés avec grande inquiétude. Beaucoup d’entre eux s’inquiètent des répercussions que pourraient avoir les politiques monétaires particulièrement laxistes et, surtout, les mesures d’assouplissement non conventionnelles.

Je tiens à préciser que, dans les circonstances actuelles, il semble logique de laisser la politique monétaire jouer un rôle majeur en accompagnant la reprise. Nous savons que les anticipations inflationnistes sont à présent bien ancrées, ce qui donne aux banques centrales une plus grande latitude pour appuyer la croissance.

Nous avons toutefois eu l’occasion de constater que ces politiques peuvent avoir des conséquences inattendues. De faibles taux d’intérêt peuvent inciter à prendre plus de risques —  dans certains cas à juste titre, dans d’autres non.

Les dirigeants des pays émergents craignent, de manière générale, que la poursuite de politiques monétaires exceptionnellement laxistes ait un impact sur les taux de change et les flux de capitaux, et menace la stabilité financière en favorisant la hausse des prix des actifs et l’accélération de l’expansion du crédit. Sachant que «tout ce qui monte finit par redescendre», ils redoutent que «ce qui rentre sorte» — c’est-à-dire une brusque inversion de flux de capitaux importants et volatils, qui pourrait mettre à mal l’économie.

Pour l’instant, ces risques semblent maîtrisés. Les capitaux se dirigent vers les pays émergents essentiellement parce que ces derniers poursuivent des politiques judicieuses et que leurs marchés offrent de bonnes perspectives.

Nous devons toutefois prendre garde aux signes avant-coureurs. Les sociétés opérant dans les pays émergents, par exemple, contractent davantage d’emprunts et s’exposent à des risques de change plus importants. Au cours des cinq dernières années, les emprunts en monnaies étrangères des sociétés des pays émergents se sont accrus d’environ 50 %. Durant l’année écoulée, les crédits bancaires ont augmenté de 13 % en Amérique latine et de 11 % en Asie.

Lorsque la situation changera et que les taux d’intérêt recommenceront à évoluer à la hausse, ces dangers cachés ne deviendront que trop visibles.

Il importe donc que les pays émergents accroissent leurs défenses. Il leur faudra à la fois reconstituer la marge de manœuvre budgétaire qui s’est réduite pendant la crise et renforcer leurs mesures de réglementation et de contrôle bancaires. Les politiques macroprudentielles qui devront être adoptées dépendent, à l’évidence, des circonstances. Elles peuvent consister, par exemple, à limiter le gonflement du crédit dans les domaines d’activité en rapide expansion, imposer des normes de fonds propres évoluant en fonction du cycle, renforcer les marchés financiers et assurer un suivi attentif des engagements en monnaies étrangères.

Les pays avancés doivent, eux aussi, assumer une part des responsabilités en mettant en œuvre de meilleures politiques budgétaires et en continuant d’assainir leurs finances, pour ainsi alléger dans une certaine mesure la tâche de la politique monétaire.

Si des politiques judicieuses sont adoptées aux points d’origine et aux points d’arrivée des flux de capitaux, il est possible de gérer les risques — et les pays émergents et les pays en développement peuvent s’attendre à poursuivre leur expansion dans ce premier groupe.
b) Passons maintenant au groupe de la deuxième vitesse, avec les pays dont la situation se rétablit.

Ce groupe se compose des pays qui se sont trouvés aux prises avec des questions de politique économique fondamentales. Il comprend les États-Unis, mais aussi d’autres pays comme la Suède et la Suisse.

Considérons pour commencer la situation des États-Unis : la crise a commencé ici, causée par des excès financiers. Depuis, les États-Unis ont mené une action rapide et de grande envergure pour réparer leur système financier, et améliorer la situation de l’endettement des ménages. Les efforts accomplis portent leurs fruits : le marché du crédit, le marché immobilier et l’emploi ont commencé à évoluer de manière positive. Nous observons une croissance régulière, qui repose sur une solide demande du secteur privé.

Cela ne signifie pas que tout va bien. Loin de là. Les finances publiques semblent toujours déséquilibrées. Les mesures d’ajustement sont trop agressives à court terme, trop timides à moyen terme, ce qui créée de nouvelles incertitudes et assombrit les perspectives de reprise.

Certes, le précipice budgétaire a été évité. Toutefois, cette année, l’ajustement budgétaire, qui représente 1¾  % du PIB, reste démesuré. S’il n’est pas inversé, le mécanisme de réduction automatique des dépenses pourrait, à lui seul, ralentir la croissance de ½ % du PIB. Cela risque d’éliminer une partie de l’expansion nécessaire alors même que le nombre de chômeurs reste très élevé. Ce mécanisme est aussi un instrument peu précis, qui pénalise lourdement de nombreux programmes essentiels, notamment ceux qui ont pour objet d’aider les groupes de population les plus vulnérables, mais préserve les facteurs fondamentaux des dépenses à long terme.

En ce qui concerne le long terme, des progrès ont manifestement été réalisés et le déficit a diminué de plus de 5 points de pourcentage du PIB depuis 2009. En dépit de cette réduction, il reste l’un des plus élevés des pays avancés. En fait, la dette publique devrait atteindre 108 % cette année. Si aucune mesure n’est prise, cette trajectoire est intenable.

À ce stade de la reprise, il est plus important que jamais de mettre en place une feuille de route crédible à moyen terme pour réduire la dette — un plan équilibré donnant lieu à la fois à des économies au niveau des droits à prestations et à un accroissement des recettes.

Un tel plan appuierait la relance de la demande privée. C’est là le principal défi que doivent relever aujourd’hui les États-Unis, et ils doivent le faire. Sinon, les progrès considérables qui ont été accomplis pourraient trop facilement disparaître.
c) Passons maintenant au groupe de la troisième vitesse, avec les pays qui ont encore un certain chemin à parcourir. Il s’agit, notamment, de la zone euro et du Japon.

En ce qui concerne la zone euro, les dirigeants européens ont bien avancé au cours des quelque 12 derniers mois, notamment le mécanisme européen de stabilité, les opérations monétaires sur titres de la BCE, le mécanisme de surveillance unique et l’accord conclu pour alléger le fardeau de la dette de la Grèce. Nous devons les féliciter : il n’est pas facile pour 17 pays d’approuver et d’appliquer des mesures aussi importantes en si peu de temps.

Il reste néanmoins beaucoup à faire. En particulier à la périphérie, de nombreuses banques en sont encore au début de leur processus d’assainissement : elles n’ont pas suffisamment de fonds propres et leurs créances douteuses sont trop élevées. Même dans les pays qui ne se trouvent pas à la périphérie, il est nécessaire de comprimer les bilans, de réduire la place accordée aux financements de gros et d’améliorer les modèles d’activité.

Faute d’un assainissement financier suffisant, la politique monétaire «patine», en ce sens que la faiblesse des taux d’intérêt ne permet pas à ceux qui en ont besoin d’obtenir des crédits à un prix abordable. Les circuits sont bloqués. La fragmentation financière s’accroît. À la périphérie de l’Europe, le crédit s’est contracté de 5 % depuis le début de la crise, ce qui a été particulièrement préjudiciable aux petites et moyennes entreprises.

Il importe donc, en priorité, de continuer d’assainir le système bancaire en procédant à la recapitalisation, à la réorganisation, voire même, si nécessaire, à la fermeture de banques.

Dans une union économique et monétaire, les problèmes financiers touchent tous les pays. La zone euro a donc besoin de solutions plus collectives. Une solution consisterait à procéder à une recapitalisation directe des banques d’importance systémique qui se trouvent en difficulté par le biais du mécanisme européen de stabilité.

Mais la zone euro a besoin par-dessus tout d’une réelle union bancaire pour renforcer les fondations de l’union monétaire. Cela veut dire qu’il faudra compléter le mécanisme de surveillance unique par la mise en place d’une seule entité chargée des questions de restructuration et par un système d’assurance des dépôts adossés à un système d’appui budgétaire commun. Ce n’est qu’ainsi qu’il sera possible de rompre de manière décisive le lien entre banques fragiles et pays fragiles. Ce n’est qu’ainsi que la politique monétaire pourra vraiment jouer son rôle. Ce n’est qu’ainsi qu’il sera possible d’assurer totalement la stabilité financière.

Les pays de la zone euro occupent une place importante dans le groupe des pays qui ont encore du chemin à parcourir. C’est aussi le cas du Japon. Pour ce dernier, la priorité consiste à échapper à la trappe de la déflation et à rétablir le dynamisme économique. À cet égard, il faut se féliciter de l’annonce récente d’un ambitieux programme d’assouplissement monétaire, qui a pour objet de relever la cible d’inflation. Le Japon doit avoir davantage recours à sa politique monétaire pour relancer sa croissance.

Pour que ces mesures portent leurs fruits, le Japon doit toutefois aussi agir dans d’autres domaines, notamment la politique budgétaire, qui semble de moins en moins viable. Sa dette publique représente maintenant près de 245 % de son PIB. Le Japon doit donc s’efforcer, en priorité, d’établir un plan clair et crédible pour réduire sa dette publique à moyen terme. Il lui faut, par ailleurs, procéder à de vastes réformes structurelles pour se replacer sur une trajectoire économique plus rapide.

***

Ce sont donc là les grands défis qui doivent être relevés afin d’échapper à la crise, pour chaque groupe de pays dans cette économie mondiale à trois vitesses.

II. Priorités pour échapper à la crise

Un certain nombre d’autres problèmes de portée globale existent, qui touchent tous ces groupes. Ils se posent depuis le début de la crise, on les connaît, mais ils ne sont toujours pas vraiment réglés. Il y en a trois aussi : la réforme du secteur financier, le rééquilibrage de la demande mondiale et le recentrage de l’attention sur la croissance, l’emploi et l’équité. Je vais maintenant aborder ces «vieux risques».

a) La réforme du secteur financier

Ce qu’il faut retenir, ici, c’est que nous avons besoin d’un système financier international qui appuie la stabilité et la croissance.

Le système, tel qu’il se présente encore maintenant, n’assure pas cette fonction. Nous avons vu, trop souvent — que ce soit aux États-Unis en 2008 ou encore à Chypre aujourd’hui — ce qui se passe lorsqu’un secteur bancaire préfère dégager un rapide profit plutôt que d’assurer une prospérité durable, en appuyant un modèle d’activité qui finit par déstabiliser l’économie.

Nous ne pouvons tout simplement pas fonctionner avec un système bancaire conçu sur le modèle d’avant la crise dans le monde de l’après-crise. Nous devons mener des réformes, malgré les efforts intenses déployés par un secteur d’activité parfois peu enclin à abandonner des opérations lucratives.

Les dirigeants mondiaux ont certainement réalisé de solides avancées en renforçant les normes de fonds propres et les coefficients de liquidité, en imposant une surcharge aux ratios de fonds propres pour les groupes financiers bancaires d’envergure mondiale et en établissant des normes claires de contrôle et de restructuration.

Pour surmonter la crise, nous devons progresser davantage dans d’autres domaines importants. Qu’est-ce que j’entends par là? Pour commencer, le modèle de banque surdimensionnée trop importante pour sombrer est plus dangereux que jamais. Nous devons nous attaquer à la racine du problème, avec une réglementation exhaustive et claire, un contrôle plus intense et interventionniste, ainsi que des dispositifs dans lesquels les faillites et les restructurations peuvent s’effectuer de manière ordonnée, même à travers les frontières, et avec des autorités habilitées à surveiller le processus.

Par ailleurs, les produits dérivés continuent d’être la matière sombre du système financier : en décembre dernier, seulement un dixième des couvertures de défaillance donnait lieu à une opération de compensation par une contrepartie centrale. Le système bancaire parallèle continue d’occuper un espace suspect vers lequel les risques semblent graviter. Cela vaut tant dans les pays avancés que dans les pays émergents.

Il est également nécessaire de coordonner les efforts de réforme du secteur financier à l’échelle internationale. Nous voyons déjà certains pays prendre des directions différentes dans certains domaines, notamment en ce qui concerne le calcul du degré de risque des actifs et la limitation des excès bancaires. Nous devons nous attacher à imposer et appliquer une réglementation mondiale cohérente, notamment dans des domaines fondamentaux comme la restructuration des banques.

L’achèvement de la réforme du secteur financier est donc la première tâche dont il faut s’acquitter.
b) Une demande mondiale plus équilibrée

La demande mondiale doit être plus équilibrée. Trop longtemps, la croissance mondiale a été un exercice de haute voltige entre les pays affichant des excédents élevés des transactions courantes et ceux enregistrant des déficits élevés. Il est bon de noter qu’un certain équilibre semble se rétablir. Mais ce rééquilibrage est trop unilatéral et tient à la diminution de la demande des pays déficitaires.

Il importe donc que la demande augmente dans les régions ayant un excédent. Cela ne veut pas dire la même chose pour tous les pays. Pour les nations d’Europe du Nord, comme l’Allemagne, il faut faire plus pour stimuler l’investissement. Dans le cas de la Chine, il importe d’encourager davantage la consommation et de promouvoir une économie axée sur les services et portée par la consommation — ce que le pays a commencé de faire.

En outre, la stratégie de rééquilibrage de la Chine dépend fondamentalement de son secteur financier. La réforme en ce domaine a de nombreux objectifs : appuyer une croissance plus équilibrée, plus solidaire, et un système financier plus sûr qui soutiendra l’économie réelle, en particulier un secteur privé dynamique. Les priorités consistent, ici, à poursuivre la libéralisation des taux d’intérêt, à améliorer la gestion des risques et à renforcer la réglementation et le contrôle du système bancaire parallèle.
c) La croissance, l’emploi et l’équité

Tous les pays doivent accorder une plus grande place à la croissance, à l’emploi — et à l’équité. En d’autres termes, accorder une plus grande place aux problèmes qui importent vraiment aux populations. C’est un objectif que nous prenons très au sérieux au FMI.

Plus de 200 millions de personnes n’ont actuellement pas de travail : il faut s’attacher de toute urgence à créer des emplois. Un niveau d’emploi élevé est le meilleur moyen d’assurer une économie dynamique et une société saine. Sans cela, nous risquons de nous trouver confrontés à une situation difficile caractérisée par un potentiel non réalisé et des ambitions détruites, en particulier pour une génération de jeunes.

Le meilleur moyen de créer des emplois, c’est la croissance. Elle est donc primordiale et doit être favorisée par un dosage adéquat de politiques axées sur la demande et sur l’offre. Cependant, les dirigeants peuvent aussi adopter des politiques orientées sur le marché du travail pour promouvoir plus directement la création d’emplois — en maintenant la viabilité de la politique budgétaire. Parmi les options figurent les programmes d’enseignement et de formation, les mécanismes de recrutement et de subventions des salaires, les programmes de travaux publics, les systèmes de subventions de la garde d’enfants et l’allégement de la fiscalité frappant l’emploi.

Il faut non seulement plus de croissance et plus d’emploi, mais aussi de l’équité.

L’équité est importante parce qu’une distribution plus équilibrée des revenus permet d’assurer une croissance plus durable, une économie plus stable, fondée sur un tissu social ayant la confiance pour trame. Soyons réalistes : les inégalités sont trop marquées dans trop de pays, et elles ont augmenté dans la plupart des pays pendant la crise.

L’équité est aussi importante parce que, du fait de la persistance de la crise, nous observons des signes de lassitude face à l’ajustement et une montée des tensions sociales. Cette impatience n’est pas motivée principalement par l’ajustement : tout le monde sait que nul ne peut pas vivre au-delà de ses moyens éternellement. Elle est motivée par la perception d’une certaine injustice dans la répartition du fardeau de cet ajustement.

Les gains de la croissance doivent être partagés tout comme le sont les douleurs de l’ajustement. Cela est important pour les populations des pays en crise qui assument un lourd fardeau. Pour les populations des pays en transition du monde arabe qui s’efforcent de prendre un nouveau départ, dans la dignité et la justice. Pour les deux milliards et demi de personnes qui survivent avec moins de deux dollars par jour.

Dans ce cas encore, nous n’avons pas de solution facile, mais nous avons des options. Le plus urgent est de protéger ceux qui sont les plus touchés par la crise et de veiller à ce que l’ajustement soit aussi équitable que possible, en protégeant les services sociaux de base, en assurant une fiscalité progressive et en luttant contre l’évasion fiscale.

Une réforme des subventions peut aussi être utile. Prenons l’exemple des subventions énergétiques. Non seulement elles nuisent à la planète, mais elles favorisent aussi les riches au détriment des pauvres. Selon les estimations du FMI, ces subventions, y compris les subventions fiscales, ont absorbé presque 2.000 milliards de dollars en 2011, soit 2½ % du PIB mondial, un montant considérable qui aurait manifestement pu être employé à de bien meilleures fins pour améliorer l’économie et la vie des populations.

***

Conclusion

En conclusion, la crise que nous traversons n’en finit pas, elle a un goût amer et elle est dure. Il nous faut maintenant en priorité tirer profit de toute marge de manœuvre financière disponible en l’utilisant à bon escient. Le moment est venu. Nous ne pouvons pas nous permettre de relâcher nos efforts.

Ainsi que l’a dit Rainer Maria Rilke, «l’avenir pénètre en nous pour s’y modifier longuement avant qu’il n’arrive lui-même»

Nous savons quel avenir nous voulons. Nous savons quelle est la trajectoire à suivre pour y parvenir. Ce qu’il nous faut faire maintenant c’est agir, faire de cet avenir une réalité, aller de l’avant — et rester hors de portée de la crise.

Je vous remercie.