(Фото: Aydinmutlu/iStock by Getty Images)
Журнал «Обзор МВФ» : Разработка продуманной политики: действенныйспособ сокращения неравенства
13 марта 2014 г.
- Усиление неравенства во многих регионах мира
- Налогово-бюджетная политика может помочь странам в сокращении неравенства
- Политику перераспределения можно разрабатывать с учетом экономической эффективности
Для содействия устойчивому экономическому росту перераспределение доходов следует проводить с помощью фискальных инструментов, которые обеспечивают достижение целей в области перераспределения с минимальным ущербом для экономической эффективности.
САН-ПАУЛУ, БРАЗИЛИЯ. Фавела Параизополис граничит с богатым районом Морумби в Сан-Паулу, Бразилия (фото: Tuca Vieira).
НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА И НЕРАВЕНСТВО ДОХОДОВ
Рост неравенства в последние годы усилил требования к налогово-бюджетной политике относительно перераспределения доходов. Хотя масштабы перераспределения, которым должно заниматься государство, в конечном итоге определяют правительства стран, структура мер политики как таковых во многом определяет их воздействие на эффективность и рост.
Разработке этих действенных мер налогово-бюджетной политики по перераспределению, благоприятствующих экономическому росту, посвящен новый доклад персонала МВФ, посвященный налогово-бюджетной политике и неравенству доходов. Разработке этих действенных мер налогово-бюджетной политики по перераспределению, благоприятствующих экономическому росту, посвящен новый доклад персонала МВФ о налогово-бюджетной политике и неравенстве доходов. Это всего лишь последнее исследование персонала МВФ, посвященное вопросу о том, как неравенство воздействует на экономический рост. В документе, выпущенном работающими в МВФ научными сотрудниками в прошлом месяце, также изучалась эта связь.
Оценка воздействия налоговой политики и политики в сфере расходов на экономическую эффективность, наряду с их воздействием на цели в области распределения, давно входит в рекомендации МВФ по экономической политике в контексте предоставляемой им государствам-членам технической помощи. В программах кредитования МВФ общей задачей является разработка мер налогово-бюджетной политики таким образом, чтобы согласовать их с целями официальных органов в сфере распределения. В этом документе сводится воедино богатый опыт МВФ в этих сферах.
«Когда дело касается перераспределения через бюджет, структура мер имеет значение, — сказал первый заместитель Директора-распорядителя МВФ Дэвид Липтон. «Перераспределение, если оно осуществляется непродуманно или в чрезмерных масштабах, может приводить к искажениям, — отметил он, — но некоторые меры налогово-бюджетной политики, направленные на перераспределение, такие как развитие человеческого капитала домашних хозяйств, имеющих низкие доходы, могут в действительности способствовать повышению эффективности и поддерживать экономический рост».
Тенденции в сфере неравенства
За последние три десятилетия неравенство усилилось в большинстве стран. Хотя в Латинской Америке и странах Африки к югу от Сахары уровень неравенства в последнее время снижается, устойчивые различия между регионами являются поразительными, при этом неравенство все еще находится на самом высоком уровне в Латинской Америке, а в странах с развитой экономикой — на самом низком.
В последнее время внимание привлек рост доли, приходящейся на группы с наиболее высокими доходами. Согласно докладу, тенденции, по всей видимости, неоднозначны. В некоторых странах, таких как США и ЮАР, доля одного процента населения, имеющего самые высокие доходы, за последние десятилетия резко возросла, но этого не случилось в континентальной Европе и Японии, где она в основном не изменилась. Мнения о причинах роста доли верхнего одного процента расходятся. Некоторые подчеркивают воздействие глобализации и новых технологий, тогда как другие выделяют выбор мер политики, таких как снижение налоговых ставок, третьи — стремление руководителей предприятий к извлечению ренты.
Опыт стран, связанный с применением мер перераспределения
Во всем мире страны прибегали к разным типам мер по перераспределению доходов как способу решения проблемы неравенства. Авторы доклада персонала МВФ считают, что страны с развитой экономикой, в среднем, смогли сократить неравенство примерно на треть при помощи сочетания социальных трансфертов (например, пособий по социальному обеспечению и пенсий) и перераспределительных налогов (например, прогрессивных налогов на доходы). Другие льготы, такие как государственные расходы на здравоохранение, образование и жилье, помогают дополнительно сократить неравенство.
Имеются также данные, которые подтверждают, что соответствующее сочетание мер может помочь нейтрализовать негативные последствия бюджетной корректировки в плане неравенства. Примерно в половине выборки из 27 стран с развитой экономикой и стран с формирующимся рынком в Европе, которые провели бюджетную корректировку в 2007–2012 годах, неравенство увеличилось. Однако во многих случаях это увеличение было снижено благодаря структуре принятых мер. В двух третях стран налогово-бюджетные меры привели либо к снижению неравенства, либо, по крайней мере частично, нейтрализовали эффект растущего неравенства.
В развивающихся странах налогово-бюджетная политика играет более скромную роль. Размер налоговых поступлений в развивающихся странах значительно меньше (как доля объема производства страны), за исключением стран Европы с формирующимся рынком. Что касается структуры мер, налоги на потребление составляют значительно большую долю, что обычно в меньшей степени ведет к перераспределению, чем налоги на доходы. Аналогичным образом, в расходной части расходы в целях перераспределения в этих странах значительно ниже, чем в странах с развитой экономикой, особенно расходы на социальную защиту.
Исследование также показало, что большая доля социальных расходов в развивающихся странах идет на пользу группам населения с более высокими доходами. За исключением стран Европы с формирующимся рынком, беднейшие 40 процентов населения получают менее 20 процентов пользы от расходов на социальную защиту. Охват социальных пособий, в плане доли малоимущих домашних хозяйств, получающих пособия, также узок, за исключением стран Европы с формирующимся рынком и Латинской Америки.
Аналогичная ситуация сложилась в сфере расходов на образование и здравоохранение. Во многих развивающихся странах на беднейшие 40 процентов населения приходится меньше 40 процентов общих благ от этих расходов. Это объясняется тем, что малоимущие часто не имеют доступа к этим услугам, что способствует неравенству возможностей и низкой мобильности между поколениями.
Варианты достижения эффективного перераспределения
Согласно докладу, эффективная налогово-бюджетная политика, перераспределяющая доходы, должна разрабатываться с учетом четырех основных соображений:
• Во-первых, перераспределительная налогово-бюджетная политика должна быть согласована с целями макроэкономической политики. Уровень расходов на перераспределение, например, должен соответствовать макроэкономической стабильности; кроме того, польза от дополнительных расходов на перераспределение должна сопоставляться с пользой от повышения расходов на другие приоритетные сферы, такие как инфраструктура.
• Во-вторых, оценку налогов и расходов следует проводить совместно. Например, увеличение доходов от налога на добавленную стоимость (НДС), использованное для финансирования увеличения расходов на начальное образование, может быть в конечном итоге быть прогрессивным.
• В-третьих, при разработке политики перераспределения следует балансировать цели перераспределения и эффективности. Некоторые меры по перераспределению, такие как укрепление человеческого капитала, могут на деле повышать экономическую эффективность. Но в случае некоторых инструментов, возможно, придется делать выбор.
• В-четвертых, при разработке следует учитывать административный потенциал.
На основе этих принципов складывается диапазон вариантов реформы, которая могла бы обеспечить эффективное перераспределение. В области налогов некоторые страны могли бы рассмотреть возможность повышения степени прогрессивности своих систем налогообложения доходов. Например, в странах, использующих единую ставку, могут существовать возможности для усиления прогрессивности налога на самые высокие доходы. Некоторые страны с развитой экономикой могли бы также подумать об освобождении низкооплачиваемых работников от подоходного налога или социальных взносов.
Как правило, налоги на потребление (такие как НДС) в меньшей степени обеспечивают эффективное достижение целей перераспределения по сравнению с прямыми налогами. Поскольку расходы богатых людей на товары первой необходимости, такие как продовольствие и энергоснабжение, как правило, выше в абсолютном выражении, они извлекают значительную выгоду от освобождения этих статей от налогов или снижения ставок налогов. В случае этих налогов, некоторые правительства могли бы рассмотреть возможность сведения к минимуму освобождений и специальных ставок в целях эффективной мобилизации доходов для финансирования расходов на цели сокращения бедности. В ситуации, когда ограниченность потенциала не позволяет программам расходов охватить малоимущих, могут быть серьезные доводы в пользу некоторой дифференциации ставок НДС (например, для основных продуктов питания).
В расходной части правительства могли бы стремиться к расширению доступа к услугам в сфере образования и здравоохранения. Согласно докладу МВФ, улучшение доступа малообеспеченных семей к образованию служит действенным инструментом предоставления равных возможностей и, в долгосрочной перспективе, может также сократить неравенство доходов.
Таким же образом, улучшение доступа малоимущих к услугам здравоохранения в развивающихся странах может действенно способствовать обеспечению равных возможностей. В странах с развитой экономикой сохранение доступа малоимущих к услугам здравоохранения в периоды ограничения государственных расходов также согласовано с эффективным перераспределением.
Такие меры политики предоставляют «беспроигрышную» возможность, которая может способствовать равенству и повышать эффективность.