Discursos

"Reforma de los subsidios a la energía: El camino por delante" Presentación de David Lipton, Primer Subdirector Gerente, Fondo Monetario Internacional

27 de marzo de 2013

Texto preparado para la intervención

Gracias por brindarme esta oportunidad para presentar las principales conclusiones de un nuevo estudio del FMI sobre los subsidios a la energía. El estudio se publicará hoy en el sitio web del FMI, con traducciones al árabe y al francés.

A lo largo de las décadas, el tema de los subsidios a la energía ha evocado la imagen de países productores de petróleo que ofrecen gasolina y combustibles baratos a su población. En años recientes hemos visto países donde la carga fiscal de los subsidios está adquiriendo una dimensión tal que resulta insostenible. En algunos países los déficits presupuestarios están tornándose inmanejables y amenazan la estabilidad de la economía. Los países cuyo sistema político ha engendrado una carga grande y creciente relacionada con los subsidios, en parte para apaciguar a poblaciones descontentas, ahora se dan cuenta de que sufren de parálisis fiscal y escasez de energía. En países como Egipto y Pakistán, los titulares de los periódicos han destacado la necesidad de abordar esa carga, que podría poner en peligro la sostenibilidad fiscal y la viabilidad de la balanza de pagos. En muchos otros países, los subsidios siguen obstaculizando un mayor crecimiento porque absorben recursos que podrían destinarse al gasto tan necesario en salud, educación e infraestructura. Hoy 20 países mantienen subsidios energéticos que superan el 5% del PIB.

Pero como explicaré, los subsidios a la energía son un problema más amplio y generalizado, con graves consecuencias para muchos países a escala individual, pero también para la economía mundial y el medio ambiente. El G-20 reconoció esta cuestión durante la Cumbre de Líderes celebrada en Pittsburgh en 2009, y se comprometió a eliminar a mediano plazo todos los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles. No sé exactamente qué constituye el mediano plazo, pero sin duda es hora de avanzar hacia el cumplimiento de este compromiso tan importante.

Los subsidios son un problema en prácticamente todos los países del mundo. Los subsidios preimpositivos, que se producen cuando los consumidores de energía pagan menos que el costo de abastecimiento de la energía, son altos en muchas economías emergentes y en desarrollo, y han subido en años recientes debido al limitado traspaso de los aumentos de los precios internacionales de la energía a los consumidores internos. Si bien en las economías avanzadas los subsidios preimpositivos no son un problema tan grave como para provocar dificultades fiscales, estos países tienen subsidios impositivos, que implican impuestos a la energía que no son suficientes para tener en cuenta todos los efectos perniciosos del consumo excesivo de energía, incluidos los efectos en el medio ambiente; en otras palabras, los impuestos no tienen en cuenta las externalidades.

El tema de la reforma de los subsidios energéticos no es nuevo. De hecho, en varios casos el FMI y las autoridades de los países han venido analizando posibles reformas a lo largo de varias décadas. Pese a conocerse bien sus consecuencias adversas, los subsidios a la energía han demostrado ser difíciles de reformar. La escalada de los precios internacionales de la energía en los últimos años ha concitado más atención en torno a este tema, inclusive en el seno del G-20, como he mencionado. Y el vínculo entre subsidios, consumo de energía y cambio climático ha introducido una nueva dimensión al debate sobre los subsidios a la energía. Mi presentación del día de hoy abarcará tres cuestiones generales: en primer lugar, las consecuencias de los subsidios a la energía; en segundo lugar, la magnitud de dichos subsidios; y por último, los componentes de una reforma exitosa de estos subsidios.

Veamos el primer tema (diapositiva 2). Las consecuencias de los subsidios van mucho más allá de sus costos fiscales. Permítanme pasar revista a los diversos canales a través de los cuales se transmiten los efectos adversos de los subsidios.

En primer lugar, los precios bajos y subsidiados desalientan las inversiones de empresas privadas y estatales en el sector de la energía para ampliar la producción. Esto reduce la oferta de energía, un factor crucial para el crecimiento. En África, por ejemplo, las pérdidas sufridas por los proveedores de electricidad debido a los precios subsidiados han limitado drásticamente sus recursos para invertir en nueva capacidad de generación y mejorar la calidad del servicio. Como resultado, la capacidad instalada de generación en África subsahariana, excluyendo Sudáfrica, es aproximadamente una tercera parte que la de Asia meridional y un décima parte que la de América Latina.

En segundo lugar, los subsidios absorben recursos que podrían usarse en gastos públicos que estimulen el crecimiento, incluidos gastos en infraestructura, educación, salud y la red de protección social. Algunos países gastan más en subsidios a la energía que en salud y educación pública, en perjuicio del desarrollo del capital humano.

En tercer lugar, los subsidios provocan que los recursos se asignen de manera ineficiente a actividades de uso intensivo de capital y energía, con una utilización excesiva de tecnologías subsidiadas. La reforma de los subsidios puede propiciar una asignación más eficiente de los recursos, lo cual ayudará a promover un mayor crecimiento económico a largo plazo. La eliminación de los subsidios a la energía también puede prolongar la disponibilidad de recursos energéticos no renovables y reforzar los incentivos para investigación y desarrollo de tecnologías alternativas y de ahorro de energía.

En cuarto lugar, al incrementar el consumo de energía, los subsidios ejercen presión sobre la balanza de pagos de los países que son importadores netos de energía.

En quinto lugar, una vez más, al incentivar el consumo de energía y, por ende, las emisiones, los subsidios agravan el cambio climático y empeoran la contaminación y la congestión locales. Según nuestras estimaciones, la reforma de los subsidios podría ser un factor importante que ayude a contrarrestar el cambio climático. Con tan solo eliminar los subsidios preimpositivos, las emisiones de CO₂ se reducirían entre 1% y 2%. A modo de comparación, si los países cumplieran los compromisos de reducción de emisiones asumidos en el Acuerdo de Copenhague de 2009, las emisiones mundiales (gases de efecto invernadero) en 2020 serían un 7% más bajas que si se alcanzaran metas menos estrictas. Dicho de otro modo, aproximadamente un 15% a 30% de una meta clave de reducción de emisiones puede lograrse con tan solo dejar de incentivar el uso excesivo de energía con subsidios preimpositivos. Y el rédito de abordar el tema de los subsidios postimpositivos sería aun mayor, ya que sería posible reducir las emisiones de CO₂ en unos 4.500 millones de toneladas, es decir, una reducción de 13%. Se trata de una cantidad significativa, aun si se la considera en el contexto de los objetivos de las negociaciones sobre el cambio climático mundial. Estas estimaciones ponen de manifiesto las considerables ventajas de usar instrumentos fiscales para alcanzar los objetivos relacionados con el cambio climático. Ha llegado el momento de reformar los subsidios y aplicar impuestos al carbono,

Por último, los subsidios a la energía crean mayor desigualdad porque benefician principalmente a los grupos de altos ingresos, que son los mayores consumidores de energía. Por ejemplo, en el caso de los subsidios a la electricidad, la gran mayoría de los pobres en África no obtienen ningún beneficio porque ni siquiera están conectados a la red de suministro. Además, como la mayoría de los subsidios se administran mediante controles de precios, el subsidio que cada persona recibe está vinculado a su consumo de energía. Por eso no debe de extrañar que los mayores beneficiarios sean los propietarios de automóviles y viviendas con aire acondicionado.

En promedio, el 20% más rico de los hogares en los países de ingreso bajo y mediano acapara el 43% de los subsidios a los combustibles (diapositiva 3). No obstante, un fuerte aumento de los precios de la energía de todos modos puede tener un gran impacto en los pobres, lo que significa que es esencial adoptar medidas para protegerlos cuando se lleve a cabo la reforma de los subsidios.

Permítanme pasar el segundo tema, la magnitud de los subsidios a la energía por región y por producto. Nuestras cifras se basan en estimaciones exhaustivas de la energía combustible de 176 países y comprenden productos derivados del petróleo, electricidad, gas natural y carbón en 2011. No tenemos en cuenta los subsidios a la energía renovable porque estos representan una proporción pequeña del uso de energía, y no se dispone ampliamente de datos desagregados por país.

Antes de analizar las cifras, definamos brevemente qué son los subsidios al consumidor (diapositiva 4). Estimamos tanto los subsidios preimpositivos como los postimpositivos. Los primeros surgen cuando los consumidores de energía pagan menos que el costo de suministrar la energía, incluidos los costos de transporte y distribución. Los subsidios impositivos se producen si los impuestos a la energía son demasiado bajos. En un régimen impositivo eficiente, la energía debería gravarse con impuestos de la misma manera que cualquier otro producto de consumo, más un ajuste por externalidades negativas, como el efecto del consumo de energía en el cambio climático, la contaminación local y la congestión. Los subsidios postimpositivos son iguales a la suma de los subsidios preimpositivos e impositivos. Más allá de los subsidios a los consumidores, nuestras cifras también pretenden captar los subsidios a los productores. Estos ocurren cuando empresas estatales del sector energético sufren pérdidas financieras no debidas al bajo nivel de precios sino a la ineficiencia de sus operaciones.

Pasemos a las cifras (diapositiva 5). Los subsidios preimpositivos son considerables, ya que equivalen a un 0,7% del PIB mundial, o aproximadamente 2% de los ingresos tributarios mundiales. Se trata en su mayoría de subsidios a productos petroleros y a la electricidad.

En cuanto a su distribución regional, la región de Oriente Medio y el Norte de África, u OMNA, acapara aproximadamente la mitad de los subsidios preimpositivos (diapositiva 6).

Asimismo, en términos de PIB e ingresos públicos regionales, los subsidios preimpositivos más altos están en OMNA, y equivalen a 8,6% del PIB y 21,8% de los ingresos públicos (diapositiva 7).

Y al observar los subsidios postimpositivos, la verdadera magnitud de los subsidios se torna alarmante (diapositiva 8). Son cuatro veces mayores que los subsidios preimpositivos, y más de una cuarta parte se destinan al carbón. A escala mundial, se estima que los subsidios postimpositivos ascienden a US$1,9 billones, es decir, el equivalente de 2,7% del PIB mundial u 8% de los ingresos públicos.

La distribución mundial de los subsidios postimpositivos es muy diferente de la que se observa para los subsidios preimpositivos. De hecho, las economías avanzadas representan el 40% del total mundial (diapositiva 9). Todas las economías avanzadas subsidian la energía de manera postimpositiva. A escala mundial, unas 159 economías están subsidiando la energía, lo cual pone de relieve que la reforma de los subsidios a la energía es verdaderamente un desafío mundial.

Existen diferencias sustanciales en cuanto a la magnitud de los subsidios en relación con el PIB y los ingresos públicos regionales (diapositiva 10). Como proporción del PIB, los subsidios postimpositivos más altos son los de OMNA y los más bajos los de las economías avanzadas. Como proporción de los ingresos públicos, los subsidios son mucho más altos en OMNA y en las economías emergentes y en desarrollo de Asia que en otras regiones. Sin embargo, en términos absolutos, los tres países que más subsidios ofrecen son Estados Unidos (US$502.000 millones), China (US$279.000 millones) y Rusia (US$ 116.000 millones).

En todas las regiones, la asignación de precios demasiado bajos a las externalidades da cuenta de una gran proporción de los subsidios postimpositivos (diapositiva 11).

En resumen, los subsidios a la energía son cuantiosos a escala mundial, y bajo ningún punto de vista representan un problema exclusivo de los países de mercados emergentes y en desarrollo.

Quisiera ahora referirme al tercer tema, los componentes de una reforma exitosa de los subsidios.

Estos componentes se extrajeron de 22 estudios de casos de reforma de los subsidios (diapositiva 12). Los casos comprenden reformas de los subsidios al petróleo, la electricidad y el carbón, y abarcan una amplia gama de países en diferentes regiones. Analizamos casos exitosos y también otros en que las metas no se alcanzaron o se alcanzaron a medias. La información se complementó con enseñanzas extraídas de la asistencia técnica prestada por el FMI en materia de reforma de los subsidios y con conclusiones de investigaciones realizadas por otras instituciones. Los estudios de casos presentan varios buenos ejemplos que podrían emularse, como los de Filipinas y Turquía con los productos petroleros, y Kenya y Uganda con la electricidad.

Observamos que hay seis componentes clave para una reforma exitosa de los subsidios (diapositiva 13). En primer lugar, el respaldo público puede obtenerse formulando en forma detallada un plan integral de reforma. Esto incluye una exposición clara de los objetivos a largo plazo, como el logro de la plena liberalización de precios y la mejora de la calidad de los servicios. En Filipinas y Turquía, por ejemplo, la plena liberalización de precios y la reestructuración del sector energético, tanto de los combustibles como de la electricidad, se establecieron como metas fundamentales de la reforma. Gracias a esto, el público y los gobiernos pudieron centrar su atención en las metas a largo plazo y en cómo cumplirlas.

Para formular una estrategia integral de reforma de los subsidios también es necesario obtener información sobre los efectos fiscales y macroeconómicos de los subsidios y determinar a quiénes beneficia y perjudica la reforma. En Ghana, en 2005, el gobierno encargó un análisis independiente sobre el impacto social y en la pobreza para evaluar quién salía ganando y perdiendo con los subsidios a los combustibles y con su eliminación. Este fue un paso importante para comunicar persuasivamente la necesidad de reformar y de formular políticas para atenuar el impacto del aumento de precios de los combustibles en los pobres.

Debe consultarse e invitarse a las partes interesadas a participar en la estrategia de reforma de los subsidios. Este “enfoque basado en las partes interesadas” ha demostrado dar buenos resultados en varios países. En Kenya, por ejemplo, la resistencia al alza de las tarifas de electricidad se venció después de intensas negociaciones con las partes interesadas, en particular con los grandes consumidores, y de esfuerzos para comunicar los objetivos y los beneficios de la reforma.

El segundo componente de una reforma exitosa de los subsidios es una estrategia de comunicación de gran alcance. Esto implica informar al público sobre la magnitud de los subsidios y los posibles beneficios de su reforma, como por ejemplo, el margen para incrementar los gastos prioritarios en sectores sociales. Las campañas de información han apuntalado el éxito en este sentido en varios países, incluidas las reformas de los subsidios a los combustibles en Namibia y Filipinas y a la electricidad en Armenia y Uganda.

Fortalecer la transparencia también es un aspecto clave de una estrategia de comunicación exitosa. Es particularmente importante difundir información sobre la magnitud de los subsidios y su financiamiento. Esto es especialmente pertinente en el caso de los países exportadores de petróleo, donde los subsidios son implícitos y no aparecen en el presupuesto ni se registran como gasto tributario. Los gastos en subsidios también deben compararse con el gasto en sectores prioritarios, así como con los aumentos previstos de este gasto gracias a los recursos adicionales liberados como resultado de la reforma de los subsidios. Los gobiernos asimismo deben divulgar tanta información como sea posible sobre cómo se fijan los precios y los factores que explican las alzas previstas de precios. Ghana y Sudáfrica publican regularmente estos detalles sobre los productos petroleros, tanto en los sitios web de sus respectivos gobiernos como en los medios de comunicación nacionales.

El tercer elemento de una reforma exitosa de los subsidios es que los aumentos de precios se realicen de manera escalonada y en la secuencia apropiada (diapositiva 14). El escalonamiento del aumento de precios en un país determinado dependerá de una variedad de factores: entre ellos, la magnitud del alza necesaria para eliminar los subsidios, la situación de las finanzas públicas y el contexto sociopolítico en el que se acomete la reforma. Los aumentos escalonados les dan tiempo a los hogares y los gobiernos para ajustar el consumo de energía. También les dan tiempo a los gobiernos para ampliar y reforzar las redes de protección social. Sin embargo, un ritmo más lento de reforma reduce el ahorro presupuestario a corto plazo. Por lo tanto, hay una disyuntiva entre los objetivos de lograr ahorros presupuestarios y el deseo de suavizar el impacto de las reformas en los hogares.

Los aumentos de precios se pueden escalonar según el producto. Por ejemplo, pueden comenzar siendo mayores para los productos que consumen en mayor medida los hogares de ingreso más alto, como la gasolina. A medida que se fortalece la red de protección, las rondas siguientes de reforma pueden incluir aumentos de precios más fuertes para los combustibles que revisten mayor importancia en los presupuestos de los pobres.

El cuarto componente de una estrategia exitosa de reforma de los subsidios consiste en mejorar la eficiencia de las empresas estatales para ayudarlas a aligerar la carga fiscal. Esto puede lograrse mejorando la información sobre los costos y, en base a ella, fijando incentivos y metas para medir los resultados. También puede ser útil abrir la competencia para lograr un desempeño mejor.

Existe asimismo margen para mejorar el cobro de las cuentas de energía, especialmente en el caso de la electricidad.

El quinto elemento de una reforma exitosa de los subsidios —y en cierta medida el más crítico— es la implementación de medidas compensatorias para proteger a los pobres (diapositiva 15). Las transferencias focalizadas monetarias o cuasimonetarias, como los vales o cupones, son la alternativa preferida. Las transferencias en efectivo les dan a los beneficiarios la flexibilidad de comprar la cantidad y el tipo de energía que mejor satisface sus necesidades, o de optar por otros bienes y servicios. A la vez, eliminan la necesidad de que los gobiernos participen directamente en la distribución de energía subsidiada a los hogares, algo que a menudo es sumamente costoso y propenso a un uso indebido. Cuando las transferencias de efectivo no son posibles, se pueden ampliar otros programas mientras se desarrolla la capacidad administrativa. Aquí, se debe conceder prioridad a los programas en curso que pueden ampliarse con rapidez, incorporándoles quizás algunas mejoras para lograr una focalización más eficaz. Entre algunos ejemplos, podemos mencionar comedores escolares, obras públicas y transporte urbano subsidiado. En Ghana, estas medidas incluyeron también la eliminación de los aranceles cobrados por las escuelas primarias y secundarias estatales.

La reestructuración de las empresas estatales puede requerir medidas de apoyo específicas para cada sector. Las políticas que mitigan el impacto en los trabajadores y promueven la reestructuración pueden generar un mayor apoyo a la reforma de los subsidios. En el caso de la reforma del sector del carbón en Polonia, por ejemplo, los mineros desempleados tuvieron acceso a servicios de asistencia social y capacitación laboral.

Por último, el sexto ingrediente de una estrategia exitosa de reforma de los subsidios consiste en despolitizar la fijación de precios de la energía, a fin de que la reforma pueda ser duradera. Esto puede facilitarse mediante la implementación de un mecanismo automático de precios, acompañado de una regla de suavización para evitar aumentos drásticos de los precios internos. La responsabilidad de la implementación de mecanismo puede quedar en manos de un órgano independiente.

En suma, los subsidios a la energía son un problema grave, pero que tiene solución. Tienen efectos perjudiciales para las finanzas públicas, el crecimiento económico, la equidad y el medio ambiente. Reducirlos no es tarea fácil, pero muchos países ahora ven los beneficios de hacerlo y se proponen intentarlo. Con una planificación adecuada, medidas compensatorias concebidas con cuidado y un buen plan de comunicaciones, la reforma es posible. De hecho, algunos ya la han logrado. El FMI dirigirá la atención a este tema y ayudará a los países que quieran seguir avanzando por esta senda. Nuestro lema será: la reforma de los subsidios es necesaria, pero es mejor realizarla siguiendo el camino correcto aunque no sea el más rápido.

Muchas gracias.